Des données ouvertes à l’infrastructure ouverte : le vrai défi à relever des municipalités

Rendre les données « ouvertes » n’est plus le principal défi. Le véritable enjeu est de fournir des « données utilisables ». Sur la base de mon expérience à Ratio.City et d’échanges avec des professionnels de l’urbanisme occupant divers rôles, ce billet explore pourquoi l’accès seul ne suffit pas, comment des fondations de données fragiles limitent même les outils les plus avancés, et ce à quoi doivent parvenir les municipalités pour véritablement mettre les données au service de l’aménagement.

Au cours des derniers mois à Ratio.City, j’ai eu l’occasion d’examiner des données municipales sous un angle très pratique. Mon travail a consisté à vérifier des ensembles de données, à tester des flux de travaux et à discuter avec des spécialistes ayant œuvré pendant des décennies à la fois en administration municipale et en technologies d’urbanisme.

Ce qui a commencé comme une expérience d’apprentissage technique est graduellement devenu autre chose. Ce projet m’a permis de mieux comprendre où en sont aujourd’hui les données ouvertes municipales et ce qui reste à accomplir pour qu’elles soutiennent véritablement les urbanistes et leurs outils. Les données ouvertes ne sont plus une idée nouvelle. La plupart des municipalités canadiennes de taille moyenne ou grande publient maintenant des données de zonage, de développement ou d’infrastructure. La vraie question n’est donc plus de savoir si les données doivent être ouvertes, mais si elles sont exploitables et structurées de manière à refléter les réalités de l’urbanisme moderne. Afin de mieux comprendre comment combler cet écart, j’ai discuté avec plusieurs professionnels provenant de différentes administrations municipales et utilisant diverses technologies d’aménagement, dont Ridley Soudack spécialiste d’applications au sein de l’équipe d’aménagement communautaire d’Esri Canada, qui travaille avec des collectivités de tout le Canada pour élaborer et mettre en œuvre de nouvelles solutions d’urbanisme à l’aide d’ArcGIS, et Sibeal McCourt, titulaire d’un doctorat et gestionnaire de données à Ratio.City, une division d’Esri Canada, qui travaille depuis plus de cinq ans à rendre les données urbaines ouvertes plus accessibles. Leurs perspectives orientent largement l’analyse qui suit.

Des données ouvertes qui évoluent, mais de façon inégale

Lors de discussions avec des administrateurs municipaux d’expérience, un constat revenait souvent : l’adoption des données ouvertes est progressive et largement tributaire des personnes en place. Il y a vingt ans, plusieurs municipalités hésitaient à publier leurs données en raison d’enjeux liés à la gouvernance, à l’exactitude et à la capacité interne. Avec le temps, cet état d’esprit a évolué. Comme l’ont expliqué les administrateurs, la technologie permettant de publier des données existe depuis longtemps. Ce qui change, c’est la volonté organisationnelle et les ressources disponibles pour le faire. Les données ouvertes deviennent plus faciles à justifier lorsque les équipes de SIG et d’aménagement réalisent le temps considérable consacré à répondre à des demandes répétitives. La publication proactive réduit cette charge et libère du temps pour des analyses à plus forte valeur ajoutée que d’exporter des feuilles de calcul tout au long de la journée.

Cette évolution demeure toutefois inégale. Les grandes municipalités disposent souvent d’équipes dédiées, de portails structurés et de processus de gouvernance établis. Les plus petites peuvent n’avoir qu’une seule ressource en SIG, voire aucune. Certaines administrations diffusent des fichiers spatiaux téléchargeables avec des API ou des services REST. D’autres se limitent à des chiffriers statiques ou à des fichiers PDF.

Ce que souligne Ridley cadre avec ces observations. En discutant avec lui, j’ai appris que le travail qu’il effectue au sein des municipalités pour la mise en œuvre des technologies d’urbanisme rend ces écarts particulièrement visibles. Ce qui est structuré et mature dans une ville peut être complètement différent ailleurs. Ces différences ne sont pas seulement d’ordre technique : elles reflètent des réalités organisationnelles, des priorités variées et des historiques institutionnels distincts. Les données ouvertes concernent donc autant la préparation organisationnelle que les outils technologiques.

Publication et aménagement sont deux choses distinctes

Les données ouvertes sont désormais bien plus accessibles – le problème n’est pas là. Même lorsque les données sont accessibles, leur utilité demeure inégale. Au cours de mon stage, j’ai constaté directement à quel point la diversité des formats complique les flux de travaux d’aménagement. Certaines municipalités publient leur zonage sous forme d’ensembles de données spatiales bien structurés. D’autres le diffusent dans des documents PDF de plusieurs pages. Les données sur les demandes de développement peuvent être offertes dans des fichiers Excel aux adresses incohérentes, ce qui rend leur intégration spatiale difficile. Si vous souhaitez en savoir plus sur ces expériences, j’ai déjà publié un billet de blogue à ce sujet ici.

Un gestionnaire de programme à Esri a qualifié cette situation d’inégalité de « problème du plus petit dénominateur commun ». Une municipalité peut respecter une norme en publiant un ensemble de données, mais si celui-ci se limite à des points ou à des champs mal définis, sa valeur analytique demeure restreinte. Les urbanistes ont plutôt besoin de limites cadastrales, d’informations sur le phasage et de contexte infrastructurel. Ridley a soulevé un enjeu similaire du côté consultatif. Même lorsque les municipalités publient leurs données avec de bonnes intentions, les différences dans les conventions de nommage, la structure des schémas et les cycles de mise à jour créent des frictions. Des données qui sont techniquement ouvertes peuvent néanmoins nécessiter d’importantes transformations avant de pouvoir être intégrées aux outils d’aménagement.

C’est à ce stade que l’écart entre SIG et urbanisme devient manifeste. Les urbanistes savent généralement ce qu’ils souhaitent analyser. Ils s’intéressent à la faisabilité, aux hauteurs permises ou aux contraintes réglementaires. En revanche, ils ne possèdent pas toujours la formation technique nécessaire pour traiter des données spatiales brutes. Les spécialistes des SIG comprennent l’architecture des systèmes spatiaux, mais dans la réalité quotidienne, ils ne prennent pas toujours part aux décisions d’aménagement.

Comme l’a souvent mentionné Sibeal McCourt, gestionnaire de données à Ratio.City, la réelle valeur ne réside pas uniquement dans l’agrégation des données, mais dans leur traduction. Les données doivent être structurées de manière à correspondre aux questions d’aménagement, plutôt que d’être guidées uniquement par des considérations d’architecture technique. Plus je passais de temps à examiner des ensembles de données, plus je prenais conscience de l’ampleur du travail invisible nécessaire pour rendre les données municipales réellement utilisables. Les schémas doivent être nettoyés, les cycles de mise à jour, vérifiés, les fichiers, souvent reformatés, et les API, validées. Le résultat final peut sembler simple, mais le processus pour y arriver l’est rarement.

Le niveau et la qualité de la numérisation des données urbaines demeurent inégaux d’une municipalité à l’autre, ce qui reflète des disparités en matière de ressources, de capacité organisationnelle et d’investissement institutionnel.

Outils de données numériques et limites de l’innovation

À mesure que les municipalités commencent à explorer des outils d’aménagement avancés, ces enjeux fondamentaux deviennent encore plus évidents. L’intérêt pour les jumeaux numériques et la modélisation 3D est en forte croissance. Ces outils peuvent aider à visualiser des projets de développement, à tester des scénarios de zonage et à communiquer plus clairement les décisions d’aménagement aux conseils municipaux et au public. Toutefois, les professionnels avec qui j’ai échangé ont constamment mis l’accent sur un principe clé : les outils avancés n’apportent de valeur que s’ils sont liés à un problème d’aménagement clairement défini.

Un ancien coordonnateur principal en SIG municipal a partagé un exemple tiré de son expérience administrative concernant un projet d’immeuble de six étages dans un centre-ville traditionnellement de faible hauteur. L’enjeu était à la fois politique et visuel. Le conseil municipal devait comprendre comment le bâtiment s’intégrerait au paysage urbain environnant. En modélisant le projet en parallèle avec les conditions existantes, les urbanistes ont pu démontrer clairement l’échelle et le contexte. Cette approche a permis au projet d’aller de l’avant sans la contestation anticipée. Si les jumeaux numériques dans le domaine de l’urbanisme est un sujet qui vous intéresse, je vous propose un article de Michael Sprayson (aujourd’hui gestionnaire de programme à Esri Canada, après plus de vingt ans au service de municipalités), accessible ici, dans lequel il explique comment les administrations publiques commencent à intégrer ces outils à leurs flux de travaux d’aménagement à long terme.

Cela dit, des outils comme les jumeaux numériques reposent sur des assises solides. Les parcelles, les couches de zonage, les empreintes de bâtiments et les réseaux d’infrastructure doivent tous être exacts et adéquatement gouvernés. Les modèles numériques ne corrigent pas des données de faible qualité. Au mieux, ils permettent d’en constater les lacunes. Dans certains cas, lorsqu’ils sont superposés à des données incomplètes ou incohérentes, ils peuvent même produire l’effet inverse : présenter à un public élargi un portrait qui semble complet, sans que celui-ci dispose du contexte nécessaire pour en reconnaître les limites. Cela met en lumière une réalité plus large. Les nouveaux outils peuvent améliorer la manière dont les urbanistes analysent et communiquent l’information, mais ils ne remplacent pas la nécessité de disposer de données cohérentes et bien structurées. Lorsque ces fondations sont fragiles, même les outils les plus sophistiqués peinent à produire des analyses pertinentes. La valeur de l’innovation technologique dépend ultimement de la solidité des systèmes qui la sous-tendent, puisque ce sont ces systèmes qui déterminent si l’innovation mènera réellement à des transformations durables.

Les jumeaux numériques sont un exemple d’outils d’aménagement avancés qui nécessitent une infrastructure de données ouvertes robuste pour fonctionner efficacement.

Normes, gouvernance et enjeu provincial

Devant ces défis, un thème récurrent est ressorti de mes échanges; la nécessité d’une meilleure coordination et de normes plus claires.

Les personnes avec qui j’ai discuté ont souvent suggéré que le leadership provincial pourrait jouer un rôle clé dans l’établissement de normes pour les données d’aménagement. Si les ensembles de données fondamentaux, tels que le zonage, les infrastructures et les demandes de développement, suivaient des formats cohérents, l’interopérabilité entre les municipalités s’en trouverait considérablement améliorée. Ridley a mis en évidence les avantages concrets de cette cohérence. Lorsque les normes sont harmonisées, les technologies d’aménagement s’intègrent mieux d’un territoire à l’autre. Plutôt que de consacrer du temps à résoudre des problèmes de formatage, les urbanistes peuvent se concentrer sur l’évaluation des projets de développement et de leurs répercussions sur les politiques publiques.

Par ailleurs, les spécialistes à qui j’ai parlé ont aussi souligné que les normes, à elles seules, ne suffisent pas. Les orientations législatives doivent s’accompagner de financement et de soutien à la mise en œuvre. Une exigence réglementaire sans ressources adéquates peut rapidement surcharger les petites municipalités, qui ne disposent pas de la capacité organisationnelle nécessaire pour adopter rapidement de nouveaux systèmes. Les grandes villes peuvent parfois absorber ces exigences. Les plus petites, bien souvent, n’y arrivent pas.

Les leçons tirées des récentes politiques en matière de logement offrent un parallèle instructif. Les initiatives provinciales visant à accélérer les approbations reposent fréquemment sur des obligations réglementaires sans soutien correspondant, mettant ainsi l’accent sur les délais sans toujours s’attaquer aux systèmes sous-jacents. Or, les approbations à elles seules ne produisent pas de logements. La capacité des infrastructures et les ressources municipales déterminent ultimement si les projets peuvent véritablement se concrétiser.

Un risque similaire existe en matière de politiques sur les données ouvertes. L’élargissement des exigences sans fournir les systèmes et le soutien nécessaires risque de créer des attentes que les municipalités auront de la difficulté à satisfaire. Cela génère une tension importante. Les obligations réglementaires permettent d’accélérer les échéanciers, mais elles ne sont pas toujours accompagnées du financement, du personnel ou des capacités techniques requises pour une mise en œuvre efficace. Les petites municipalités, en particulier, éprouvent des difficultés à absorber de nouvelles exigences lorsque les ressources demeurent limitées, ce qui tend à accentuer les inégalités plutôt qu’à les résorber.

Les municipalités tiennent également à leur autonomie dans la gestion de leurs données et de leurs processus d’aménagement. Tout cadre provincial devrait donc trouver un équilibre entre la cohérence et la flexibilité, afin de préserver le contrôle local tout en améliorant l’interopérabilité. L’objectif final n’est pas la centralisation, mais bien la possibilité et la facilité de coordination.

Des données ouvertes à l’infrastructure ouverte

Le temps passé à Ratio.City et les échanges avec des professionnels comme Sibeal et Ridley ont transformé ma façon de concevoir les données ouvertes. Nous n’en sommes plus à l’étape de se demander si les données doivent être publiées. L’enjeu central porte désormais sur la manière dont ces données sont structurées, gouvernées et maintenues. Les données ouvertes prennent de la valeur lorsqu’elles réduisent la charge administrative, améliorent la transparence et soutiennent des décisions d’aménagement éclairées. Les outils numériques deviennent significatifs lorsqu’ils reposent sur des fondations de données solides et qu’ils sont liés à de véritables enjeux de politiques publiques. Les réformes provinciales sont efficaces lorsqu’elles reconnaissent les contraintes de capacité des municipalités et qu’elles offrent des ressources en parallèle des obligations.

Si la première phase du mouvement mettait l’accent sur l’ouverture, la prochaine pourrait se concentrer sur l’infrastructure. Par infrastructure, j’entends les systèmes, les normes et les mécanismes de gouvernance qui permettent aux données de circuler de façon fiable d’un territoire à l’autre. L’aménagement urbain devient de plus en plus un champ hybride, à l’intersection des politiques publiques, des infrastructures et des systèmes numériques. Les outils facilitent l’analyse, les plateformes simplifient la traduction, mais ultimement, la solidité du système dépend de la qualité des fondations sur lesquelles il repose.

Les données ouvertes ne constituent pas une ligne d’arrivée. Elles représentent le point de départ.

Ce billet a été écrit en anglais par Jagrat Sandesara et peut être consulté ici.