Projets résidentiels intermédiaires à Toronto : de l’intention politique aux résultats concrets

Les projets résidentiels intermédiaires visent à améliorer l’abordabilité à Toronto, mais les résultats sont très inégalement répartis.

Toronto est confrontée à une pénurie de logements qu’il est devenu impossible d’ignorer. Les loyers continuent d’augmenter plus rapidement que les revenus, les listes d’attente pour des logements abordables s’allongent, et de nombreux résidents se voient exclus de quartiers où ils vivent depuis des années.

En réponse, la Ville fait la promotion de ce qu’on appelle souvent les « projets résidentiels intermédiaires ». Cette catégorie comprend des multiplex et des logements accessoires, comme les maisons sur ruelle et les studios de jardin. Ces types de bâtiments se situent entre les tours d’habitation en copropriété et les maisons unifamiliales, augmentant la densité sans modifier fondamentalement l’apparence ni le caractère des quartiers existants.

Sur le plan conceptuel, l’idée est convaincante et, à bien des égards, pertinente. Dans les faits, cependant, les résultats varient considérablement d’un secteur à l’autre de la ville. Bien que ces types de logements soient désormais autorisés dans la plupart des quartiers, ils ne sont pas construits uniformément, et cette répartition inégale a une incidence sur l’accès au logement dans les différents secteurs de Toronto.

Qu’est-ce qu’un projet résidentiel intermédiaire?

Depuis des décennies, la croissance de Toronto suit un modèle bien connu, souvent décrit comme faisant la promotion « de la densité verticale et de l’étalement urbain ». Le centre-ville et quelques pôles de croissance concentrent la majorité des nouveaux projets sous forme de tours en copropriété, tandis que de vastes secteurs demeurent dominés par des maisons individuelles.

Les projets résidentiels intermédiaires sont destinés à combler l’écart entre ces deux extrêmes. Cette optique privilégie des ajouts modestes de faible hauteur, comme la transformation d’une maison unifamiliale en triplex ou l’ajout d’une maison sur ruelle, dans des quartiers qui autorisaient historiquement un seul logement par lot.

Dans le cadre de l’initiative Expanding Housing Options in Neighbourhoods, la Ville a mis à jour les règles de zonage afin d’autoriser ces types de logements sur son territoire. En théorie, ce changement devait ouvrir la voie à une densification progressive à l’échelle de la ville. En réalité, les résultats se révèlent beaucoup plus inégaux.

La géographie des projets résidentiels intermédiaires

Multiplex construits, 2024. Source : Portail de données ouvertes de Toronto

Les données récentes sur les permis de construction montrent que des projets résidentiels intermédiaires voient le jour, mais qu’ils demeurent concentrés dans un nombre limité de secteurs. Un nombre restreint de quartiers, principalement dans l’ouest de la ville et à proximité du centre-ville, représentent une part importante des nouvelles constructions de multiplex et de maisons sur ruelle.

Parallèlement, de nombreuses zones, notamment dans certaines parties de North York et de Scarborough, affichent peu ou pas d’activité. Ce qui est plus frappant encore, c’est que certains des quartiers les plus riches et les moins denses de Toronto présentent très peu de constructions. Ces secteurs disposent pourtant de lots plus vastes et d’une plus grande capacité physique à accueillir de nouveaux logements, mais ce sont eux qui contribuent le moins à ces nouvelles constructions.

Il en résulte un modèle où les quartiers ayant déjà concentré une part importante de la croissance continuent de le faire, tandis que ceux qui disposent du plus fort potentiel de densification demeurent largement inchangés. Ce déséquilibre ne constitue pas seulement un enjeu technique d’aménagement; il a aussi des répercussions concrètes sur l’accès et les possibilités offertes.

Pourquoi des projets résidentiels intermédiaires ne sont-ils pas entrepris partout?

Si le zonage permet désormais la réalisation de projets résidentiels intermédiaires dans toute la ville, il est légitime de se demander ce qui freine la concrétisation de cette vision. La réponse tient au fait que la réforme du zonage n’a abordé qu’un seul aspect d’un système très complexe.

1. Les règles rendent encore la construction difficile

Même si les multiplex sont autorisés en théorie, d’autres exigences – notamment les limites de hauteur, les marges de recul et les superficies minimales de lot – peuvent rendre les projets difficiles à réaliser ou coûteux.

Dans certains secteurs, ces contraintes réduisent fortement l’effet des changements de zonage.

2. La rentabilité n’est pas toujours au rendez-vous

La construction de logements de petite échelle n’est pas toujours rentable, particulièrement dans les quartiers où les coûts sont élevés.

Les terrains coûtent plus cher dans les secteurs à revenu élevé, tandis que les coûts de construction varient peu d’un quartier à un autre. Cela complique la viabilité financière des projets, notamment pour les réalisations de moindre envergure.

3. La résistance de la communauté joue un rôle

Dans certains quartiers, l’opposition au changement peut ralentir ou décourager les projets.

Même des initiatives modestes peuvent susciter de la résistance, ce qui entraîne des délais, de l’incertitude et des coûts supplémentaires. L’ensemble de ces facteurs réduit l’intérêt des constructeurs pour ce type de projet.

Qui en profite, et qui est laissé pour compte?

Les données montrent que la construction de nouveaux logements ne se fait pas de manière aléatoire dans la ville. Elle suit plutôt des tendances liées à la valeur foncière, aux niveaux de revenus et aux dynamiques locales.

Les quartiers à revenus faibles et moyens, dont plusieurs sont situés à proximité du centre-ville, connaissent une plus forte activité de construction de logements intermédiaires. À l’inverse, les secteurs à revenu plus élevé, notamment dans le nord de Toronto, en voient beaucoup moins. Cela est important, car ces quartiers à revenu élevé offrent généralement un meilleur accès aux parcs, à des écoles mieux cotées et à des investissements plus stables à long terme.

Lorsque ces secteurs n’accueillent pas de nouveaux logements, les avantages qu’ils procurent demeurent hors de portée pour une grande partie de la population. Dans ce contexte, le déploiement inégal des projets résidentiels intermédiaires constitue autant un enjeu d’équité qu’un enjeu d’aménagement.

Emplacements potentiels de projets résidentiels intermédiaires. Source : Ratio.City

La politique fonctionne-t-elle?

La politique va dans la bonne direction, mais elle ne produit pas encore des résultats à l’échelle voulue. Depuis l’introduction des modifications au zonage, le nombre de permis pour la construction de multiplex a augmenté, ce qui indique que les réformes ont un effet.

Toutefois, le volume global de construction demeure bien inférieur aux besoins de la ville. Au rythme actuel, il est peu probable que Toronto atteigne ses cibles en matière de logement. Sans une croissance mieux répartie entre les quartiers, les bénéfices des nouveaux logements continueront d’être distribués de manière inégale.

Que faut-il changer?

Si Toronto souhaite que les projets résidentiels intermédiaires remplissent pleinement leurs objectifs, elle doit aller au-delà de la simple réforme du zonage.

Voici trois orientations concrètes qui pourraient avoir une réelle incidence :

1. Établir des attentes claires pour chaque quartier

À l’heure actuelle, les données globales à l’échelle de la ville masquent le fait que certains secteurs contribuent beaucoup moins que d’autres.

L’établissement d’objectifs à l’échelle des quartiers permettrait de clarifier les attentes, en particulier dans les zones à revenu élevé où la construction progresse lentement.

2. Faciliter la construction

La Ville a déjà expérimenté des modèles de conception préapprouvés pour les maisons sur ruelle. Étendre cette approche à d’autres types d’habitations, comme les duplex et les quadruplex, pourrait réduire les coûts et accélérer les processus d’approbation.

Des procédures simplifiées permettraient à davantage de propriétaires et de petits constructeurs de réaliser ces projets.

3. Savoir qui habite les logements

La construction de nouveaux logements est essentielle, mais elle ne constitue qu’une partie de la solution.

À l’heure actuelle, les données sont limitées concernant les occupants de ces nouvelles unités et leur capacité financière. Sans ces renseignements, il est difficile de déterminer si les projets résidentiels intermédiaires améliorent réellement l’abordabilité ou s’ils contribuent surtout à accroître l’offre dans le segment haut de gamme du marché.

Si l’objectif est d’élargir l’accès au logement, la Ville doit mesurer les résultats, et non seulement le nombre de permis délivrés.

Conclusion

Toronto a franchi une étape importante en autorisant une plus grande diversité de types d’habitations dans ses quartiers, et ces changements commencent déjà à produire des effets. Toutefois, les données montrent que cette politique seule ne suffit pas.

L’emplacement des nouveaux logements demeure fortement influencé par des facteurs économiques, réglementaires et locaux. Ces dynamiques produisent actuellement des résultats inégaux : certains quartiers évoluent, tandis que d’autres demeurent en grande partie inchangés.

Si la Ville souhaite améliorer l’accès au logement à l’échelle de son territoire, elle doit combler cet écart. La question n’est pas seulement de savoir combien de logements sont construits, mais aussi où ils le sont et à qui ils profitent.

Ce billet a été écrit en anglais par Zaid Attarbashi et peut être consulté ici.